Das Sonderarbeitsrecht der Kirchen und seine gesellschaftlichen Wirkungen

Vorbemerkung

Während der Weimarer Republik galt für Kirchen und Religionsgemeinschaften das allgemeine Arbeitsrecht. Auch während der Nazi-Diktatur gab es kein kirchliches Sonderarbeitsrecht – statt mit Bezug auf Artikel 137 (3), wie es seit Gründung der Bundesrepublik kirchliche Praxis ist, sich gegen die nationalsozialistische gewerkschaftsfeindliche Allgemeine Tarifordnung (ATO) zu stellen, haben sowohl die evangelische als auch die katholische Kirche die ATO freiwillig und ohne Druck seitens der Nationalsozialisten übernommen.[1]

Nach der Niederschlagung der nationalsozialistischen Diktatur haben die Alliierten zunächst u.a. die nationalsozialistische Arbeitsgesetzgebung aufgehoben und eine Neuordnung der Arbeitsgesetzgebung im Rahmen der Gründung der Bundesrepublik eingefordert. Die neue Arbeitsgesetzgebung sollte ursprünglich auch für Kirchen und Religionsgemeinschaften gelten.

Bereits im Oktober 1949 betonten Kirchenjuristen in Gesprächen mit Regierungsvertretern, dass die Kirchen keine vom Staat abgeleitete Gesetzgebungsgewalt innehaben, sondern »Äußerung einer ursprünglichen und selbständigen, rechtsschöpferischen Kraft«[2] wären. Auf Initiative und Drängen der evangelischen Kirche mit Unterstützung von katholischer Seite wurden somit Religionsgemeinschaften von der damaligen ersten Bundesregierung unter Konrad Adenauer aus dem Geltungsbereich der allgemeinen Arbeitsrechtssetzung der neu gegründeten Bundesrepublik auf die Zusicherung hin ausgenommen, »dass die Kirche hierbei allen berechtigten sozialen Anforderungen gegenüber den bei ihr Beschäftigten in vollem Umfang nachkommt.«[3] Versichert wurde, dass die Dienstgemeinschaft der diakonischen Anstaltsträger eine Selbstverpflichtung ist: »Gerade aus dem Geist der Dienstgemeinschaft heraus sind wir nicht bestrebt, weniger als die anderen zu tun.«[4] Dieser Anspruch mit seinen Zusicherungen, der zu Beginn der 50er Jahre gemacht wurden, ist nach über 60 Jahren bis heute nicht eingelöst worden. Im Vergleich zu den Mitbestimmungsrechten des Betriebsverfassungs- wie auch des Personalvertretungsgesetzes sind diese kirchlichen Regelungen jedoch deutlich eingeschränkt.

Die Rechtsgrundlagen dafür sind zum einen Artikel 137 (3) der WRV, der mit Artikel 140 ins Grundgesetzt der Bundesrepublik übernommen wurde: "Jede Religionsgesellschaft ordnet und verwaltet ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde."

Gleichzeitig wurde im Betriebsverfassungsgesetz vom 11. Oktober 1952 in § 118 (2) geregelt: "Dieses Gesetz findet keine Anwendung auf Religionsgemeinschaften und ihre karitativen und erzieherischen Einrichtungen unbeschadet deren Rechtsform." (aktuelle Fassung)

Parallel heißt es im Bundespersonalvertretungsgesetz vom 5. August 1955 in § 112: "Dieses Gesetz findet keine Anwendung auf Religionsgemeinschaften und ihre karitativen und erzieherischen Einrichtungen ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform; ihnen bleibt die selbständige Ordnung eines Personalvertretungsrechtes überlassen." (aktuelle Fassung)

Evangelische und katholische Kirche haben dann in den Folgejahren eigene Arbeitsrechtssetzugen vorgenommen. So hat die EKD am 5. Oktober 1972 das "Kirchengesetz über Mitarbeitervertretungen" und am 8. Oktober 1976 die "Richtlinie für ein Kirchengesetz über das Verfahren zur Regelung der Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiter im kirchlichen Dienst (Arbeitsrechts-Regelungsgesetz – ARRG)" erlassen. Auf katholischer Seite wurde am 3. März 1971 eine Ordnung für die Mitarbeitervertretung im kirchlichen und caritativen Dienst (MA VO) erlassen und am 1. Mai 1978 die Ordnung für die Gestaltung des Arbeitsvertragsrechts (KODA).

Da in der Bundesrepublik die Kirchen – anders als in vielen anderen europäischen Ländern – mit ihren Wohlfahrtsverbänden einen erheblichen Teil des Sozialsektors abdecken, wirkt sich das kirchliche Sonderarbeitsrecht nicht nur auf kirchlich-religiöse Arbeitsbereiche im engeren Sinne aus, sondern auch auf den gesamten Sozialsektor in der Bundesrepublik.

Kleine Religionsgemeinschaften wie beispielsweise die Freikirchen, die sich mit der Ausarbeitung eigener arbeitsrechtlicher Regelungen überfordert sehen, haben sich mit ihren Einrichtungen teils der Diakonie angeschlossen und deren Arbeitsrechtsregelungen übernommen.

1. Trends im Sozialsektor

Die katholische und die evangelische Kirche sowie ihre beiden Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonie gehören mit ca. 1,6 Mio. Beschäftigten – unter ihnen 70 Prozent Frauen - zu den größten Arbeitgeberinnen nach der öffentlichen Hand in der Bundesrepublik. Damit nehmen sie eine dominierende Rolle als Arbeitgeber im Sozialbereich ein.

Im sozialen Sektor sind drei Trägergruppen aktiv: freigemeinnützige Träger (Nonprofit-Unternehmen), öffentliche Träger und privatwirtschaftliche Träger. Innerhalb der Gruppe der freigemeinnützigen Träger überwiegen die kirchlichen Träger. Seit Jahren zeigt sich jedoch eine deutliche Verschiebung der drei Trägergruppen zu Lasten der freigemeinnützigen und öffentlichen Träger. Die freigemeinnützigen Träger geraten unter Druck und verlieren deutlich Marktanteile.

Seit 2014 bis 2018 haben die privatwirtschaftlichen Träger beispielsweise im Krankenhaussektor ihren Anteil jedoch von 35,1 % auf 37,5 % ausgebaut, während der Anteil freigemeinnütziger Träger im gleichen Zeitraum von 35,2 % auf 33,9 % und die öffentlicher Träger von 29,7 % auf 28,7 % zurückgegangen ist. Besonders das Segment der privaten Alten- und Pflegeheime wächst schnell – rund 44 Prozent der Altenheime befinden sich mittlerweile in privater Trägerschaft. Während der Anteil der freigemeinnützigen Träger, zu denen insbesondere die großen Wohlfahrtsverbände wie z.B. diakonische Träger, die Caritas oder das DRK, weiter sinkt, liegt die Quote kommunaler Altenheime bei unter vier Prozent.

2. Wettbewerbsregime, Markt und Staat, Dritter Weg als Folie

Die Subsidiarität als ein Strukturprinzip des bundesdeutschen Sozialstaatsmodells wurde mit der Einführung des Markt- und Wettbewerbsregimes ausgehöhlt. Um Kosten einzusparen, wurde, die privat-gewerblichen Träger den Freien Träger gleichgestellt und ein Wettbewerb untereinander initiiert. Der Sozialsektor wurde zum am stärksten deregulierten Wirtschaftszweig Deutschlands. Der bisher geltende BAT als Leitorientierung wurde abgelöst. Die neoliberale Ökonomisierung ist kein Rückzug des Staates, sondern verstärkt die staatliche Kontrolle der Einrichtungen und Träger unter dem Deckmantel des Marktes. Die Freien Träger ahmten zunehmend das Gebaren der privat-gewerblichen Einrichtungen nach.

Die Antwort auf die politisch initiierte Ökonomisierung zum Zweck der Kostenreduzierung kann nur die Politisierung der Sozialen Dienste sein. Wenn die Privatisierung und Deregulierung in Folge des politisch initiierten Wettbewerbs der Auslöser für die Verschlechterung der Arbeits- und Lohnstandards im Sozialsektor ist, dann ist der Staat der Adressat für Veränderungen und nicht vorrangig jene Träger oder Einrichtungen, denen der Staat die Ökonomisierung aufgezwungen hat.

Forderung:

• Die sachfremde Ökonomisierung und Privatisierung des Sozialsektors muss zurückgedrängt werden. Denn die Arbeit im Sozialsektor für und am Menschen ist keine Ware zu Zweck der Gewinnerwirtschaftung, sondern ein soziales Gut. Erzielte Überschüsse dürfen nicht wie bei den privaten Trägern als Profite abgeschöpft werden.

3. Dritter Weg und Sonderarbeitsrecht

Das kirchliche Sonderarbeitsrecht etikettieren die Kirche mit dem Begriff "Dienstgemeinschaft", einem antigewerkschaftlichen und antidemokratischen Konzept des nationalsozialistischem Arbeitsrechts. Beide Kirchen und auch ihre Wohlfahrtsverbände haben dieses antigewerkschaftliche und antidemokratische Konzept der Dienstgemeinschaft, das 1934 im NS-Arbeitsrecht für den öffentlichen Dienst eingeführt wurde, freiwillig ohne jeden Druck seitens der Nationalsozialisten zügig für sich übernommen.[5] Als Konzept der Arbeitsordnung

trägt die Dienstgemeinschaft diese Gemeinsamkeit und die mit ihr verbundenen Probleme der eigenen Geschichte mit sich fort. Die Kirchen haben diesen Begriff mit einigem Geschick und Aufwand nach der Gründung der Bundesrepublik als kirchlichen Begriff reklamiert und durchgesetzt, dass die Kirchen – anders als in der Weimarer Republik – aus der Geltung des regulären Arbeitsrecht (Betriebsverfassungsgesetz und Bundespersonalvertretungsgesetz ausgenommen wurden) – mit den genannten Folgen für die Interessenvertretung der Beschäftigten in kirchlichen Einrichtungen.

Eine Vorreiterrolle im Blick kam den evangelischen Kirchen in der DDR zu, die den Kirchen in der ersten DDR-Verfassung weitreichende Rechte zuerkannte, u.a. den Status von Körperschaften des öffentlichen Rechtes sowie einer staatlichen Arbeitsrechtsgesetzgebung. Evangelischen Landeskirchen in der DDR erließen Anordnungen, nach denen Mitarbeitervertretungenin kirchlichen Dienststellen und Betrieben ohne unmittelbare Einwirkung desStaates oder der Gewerkschaften geregelt wurden. Damit ergab sich auf demGebiet des Arbeitsrechtes eine Neuerung: "Die Kirche regelt eine Materie selbständig,die bereits Gegenstand staatlicher Gesetzgebung gewesen ist."[6] Die Kirchen erließen Richtlinien, die sich inhaltlich den von den evangelischen Landeskirchen in der DDR erlassenen Regelungen anschlössen.

Die bundesdeutschen Gerichte haben lange die extensive Deutung des Selbstbestimmungsrechts der Kirchen unwidersprochen akzeptiert und sind der kirchlichen Lesart gefolgt, dass staatliche Gerichte sich aus dem kirchlichen Arbeitsrecht raushalten – auch wenn das oftmals eine Einschränkung von Grundrechten von kirchlichen Angestellten zur Folge hatte.

Erst der EuGH hat in zwei Urteilen 2018 und 2019 diese Praxis infrage gestellt und festgestellt, dass staatliche Gerichte arbeitsrechtliche Entscheidungen der Kirchen auf ihre Grundrechts-konformität zu überprüfen haben.

Es fehlt den Beschäftigten im Sozialsektor an Verhandlungs- und Durchsetzungsmacht. Das kirchliche Sonderarbeitsrecht, das auf den Ausschluss von Gewerkschaften und Tarifverhandlungen aus kirchlichen Arbeitsbereichen zielte – auch wenn sich hier in den letzten Jahren vorsichtig etwas zu verändern begonnen hat –, hat eine nennenswerte gewerkschaftliche Organisation dieses Bereiches unterbunden. Die Folgen haben aber nicht allein die Mitarbeitenden in diesem Sektor zu tragen, sondern auch die Menschen, die auf medizinische Hilfe und auf Pflege angewiesen sind. Auch sie bekommen die Folgen von Personalknappheit und schlechten Arbeitsbedingungen unmittelbar zu spüren.

Forderungen:

• In keinem anderen europäischen Land gibt es einen vergleichbaren arbeitsrechtlichen Sonderstatus der Kirchen. Es gibt keinen Sachgrund für ein Sonderarbeitsrecht der Kirchen. Der arbeitsrechtliche Sonderstatus der Kirchen muss aufgehoben werden.

• Die Kirchen müssen sich ihrer gesellschaftlichen Verantwortung als dominierende Akteure und Arbeitgeberinnen im Krankenhaus- und Pflegesektor stellen und sich von dem – letztlich nationalsozialistischen Erbe – des kirchlichen Sonderarbeitsrecht, das unter dem Begriff Dienstgemeinschaft firmiert, emanzipieren und aktiv auf seine Abschaffung hinarbeiten und zu dem demokratischen arbeitsrechtlichen Status aus der Zeit vor dem Nationalsozialismus zurückkehren und das heutige BetrVG bzw. BPerVG als arbeitsrechtlichen Rahmen übernehmen.
• Das allgemeine Arbeitsrecht in der Bundesrepublik kennt den so genannten Tendenzschutz. Er ermöglicht es Arbeitgeber*innen, Beschäftigte, die in ihrer Funktion inhaltliche Positionen des Arbeitgebers zu vertreten haben, zu entlassen, wenn sie dem nicht sachgerecht nachkommen. Der Tendenzschutz gäbe auch den Kirchen ausreichend arbeitsrechtlichen Spielraum, Mitarbeitende im so genannten verkündigungsnahen Bereich zu verpflichten, kirchliche Positionen zu vertreten bzw. sie arbeitsrechtlich zu belangen, wenn sie dem nicht entsprechen.
• In keinem anderen staatlichen Regulierungsbereich fordern die Kirchen ein Sonderrecht ein, außer im Arbeitsrecht. Sie fordern nicht, eigne religiös abgeleitet Regelungen festlegen zu können (Architektur, Hygiene, Medizin, etc.).
• In dem arbeitsrechtlichen Sonderstatus der Kirchen ein Verständnis des Verhältnisses von Kirche und Staat aus, das im Blick auf andere weltanschauliche Gruppen, die aus weltanschaulicher oder religiöser Überzeugung Grundrechte und Menschenrechte, Frauenrechte, etc. nicht akzeptieren wollen, problematisch ist.
• Deshalb ist es aus unserer Sicht unumgänglich, dass das kirchliche Sonderarbeitsrechts abgelöst und aufgehoben wird zugunsten des allgemein geltenden Arbeitsrechts.

4. Selbstbestimmungsrecht der Kirchen und die Menschenrechte (Franz Segbers)

Das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften findet seine Grenzen an den "Schranken des für alle geltenden Gesetzes" (Art. 137 Abs. 3 WRV i. Verb. m. Art 140 GG) und an den Grund- und Menschenrechten. (BVerfG (2014), 2 BvR 661/12, Ziffer 120) Den Interessen und Rechten der Kirchen als Arbeitgeber stehen grund- und menschenrechtlichen Positionen der Beschäftigten gegenüber. Die Rechtsposition der Kirchen als Institution darf keinen Vorrang gegenüber den individuellen Grund- und Menschenrechten ihrer Beschäftigten einnehmen.[7]

Forderungen:

• Entsprechend der Rechtsprechung des EuGH muss das Verhältnis zwischen dem kirchlichen Selbstbestimmungsrecht als Ausdruck der korporativen Dimension der Religionsfreiheit und den individuellen Menschenrechten der Beschäftigten neu austariert werden.
• Der Gesetzgeber muss die Ausnahme im Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz für die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften orientiert am Wortlaut der EU-Gleichbehandlungsrichtlinie enger fassen, um so den individuellen Menschenrechten mehr Geltung zu verschaffen.

5. Streikrecht (Franz Segbers)

In der EKD-Denkschrift von 2015 "Solidarität und Selbstbestimmung im Wandel der Arbeitswelt" heißt es: "Der Streik ist kein Selbstzweck. Er dient der Erzwingung einer Einigung, die sonst blockiert wäre. Insofern manifestiert sich im Streikrecht die Zivilisierung des Konflikts … Sozialethisch ist das Streikrecht deswegen von hoher Dignität, da es die Schwächeren im Konflikt schützt." (S. 80) Doch für ihren eigenen Bereich schließen die Kirchen das Streikrecht aus. Das Streikrecht ist ein Recht aus Arbeit und ein Freiheits-, Menschen- und Verfassungsrecht, das auch in Kirchen und ihren Wohlfahrtsverbänden gelten muss.[8] Bei einem Streik in der Kirche geht es nicht um eine Auseinandersetzung mit der Kirche als Kirche, sondern er richtet sich gegen die Kirchen in ihrer Funktion als Arbeitgeber, wenn die Beschäftigten ihren humanen und sozialen Interessen vertreten. Deshalb hat das Bundesarbeitsgericht zum Streikrecht in der Kirche ausgeführt: "Eine wirkungsvolle Interessendurchsetzung ist den Gewerkschaften nur möglich, wenn sie ihren Forderungen durch Streik Nachdruck verleihen kann." (BAG Urteil vom 20.11.2012, 1 AZR 179/11) Denn ohne Streikrecht haben die kirchlichen Arbeitgeber bei jeder Auseinandersetzung ein Letztentscheidungsrecht gegenüber ihren Beschäftigten.

Forderung:

• Die Kirchen brauchen für gerechte Arbeitsverhältnisse einen Verhandlungspartner auf Augenhöhe, der auch den Streik als letztes Mittel einsetzen kann.

6. Unternehmensmitbestimmung (Franz Segbers)

Geht es bei der Mitbestimmung in den Mitarbeitervertretungen (MAV) auf der betrieblichen Ebene der Dienststellen und Einrichtungen um Fragen des Direktionsrecht, so in der unternehmerischen Mitbestimmung in den Verbänden, Stiftungen, GmbHs oder diakonischen Unternehmen um die organisatorisch-strategische Entwicklung der Caritas und der Diakonie - also um Machtfragen. Der Gesetzgeber hat ein Recht auf Unternehmensmitbestimmung in den kirchlichen Verbänden, Trägern und Konzernen nicht vorgesehen.

Forderung:

• Beschäftigte in den kirchlichen Wohlfahrtsverbände und Trägern wie Einrichtungen haben ein Recht auf eine paritätische Unternehmensmitbestimmung in den Aufsichtsratsgremien auch in wirtschaftlichen Fragen geben wie ihre "weltlichen" Kollegen.

7. Daseinsvorsorge und Privatisierung (Franz Segbers)

Gute Arbeit im Sozialsektor und gute soziale Dienstleistungen sind zwei Seiten der gleichen Medaille Es ist eine zentrale Aufgabe der Politik, die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Schaffung von guter Arbeit im Sozialsektor zu schaffen:

Forderungen:

1. Soziale Dienste in der Daseinsvorsorge sind ein öffentliches Gut und keine Ware
2. Die Bedingungen der Soziales Dienste müssen mit einem allgemein verbindlich geltenden Flächentarifvertrag Soziale Dienste geregelt werden
3. Die Refinanzierung der Leistungen muss sich im Branchentarifvertrag abbilden.
4. nicht-gewinnorientierte Trägerschaften (freigemeinnützig und öffentlich) Vorrang müssen wieder Vorrang vor privat-gewerblichen Trägern haben
5. Krankenhaus- und Pflegekonzernen muss der Börsengang verboten werden.

Gute Arbeit und gute Dienstleistungen kann es im Sozialsektor kann nur geben, wenn die Privatisierung zurückgedrängt wird.

Anmerkungen

[1] Vgl. Wolfgang Belitz, Jürgen Klute, Hans-Udo Schneider, Walter Wendt-Kleinberg: Verhängnisvolle Dienstgemeinschaft, Norderstedt 2020, S. 16.

[2] Traugott Jähnichen, "Dass die Kirche hierbei allen berechtigten sozialen Anforderungen ... nachkommt, ist selbstverständlich." In: Jürgen Klute / Franz Segbers (hrsg.): "Gute Arbeit verlangt ihren gerechten Lohn." Tarifverträge für die Kirchen, Hamburg 2006, S. 62.

[3] Jähnichen, S. 60f.

[4] Jähnichen, S. 67.

[5] Hermann Lührs, Die Zukunft der Arbeitsrechtlichen Kommissionen, Baden-Baden 2010.

[6] Zit. in: Traugott Jähnichen, "Dass die Kirche hierbei allen berechtigten sozialen Anforderungen ... nachkommt, ist selbstverständlich." in: Jürgen Klute / Franz Segbers (hrsg.): "Gute Arbeit verlangt ihren gerechten Lohn." Tarifverträge für die Kirchen, Hamburg 2006, 59).

[7] Sebastian Müller, Kirchliches Selbstbestimmungsrecht und individuelles Arbeitsrecht, (Deutsches Institut für Menschrechte), Berlin 2015.

[8] Franz Segbers, Kein Streikrecht in den Kirchen? Der kompensatorische Gehalt der Koalitionsfreiheit, in: Frank Bsirske / Ellen Paschke / Berno Schickart- Witsch (Hg.), Streiks in Gottes Häusern. Protest, Bewegung, Alternativen in kirchlichen Betrieben, Hamburg 2013, 184-200.

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